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关于我市商务行政执法工作的思考

时间:2019-01-23 19:15来源:湖南省商务厅 

2018年12月5日,国务院办公厅印《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》,就全面推行“三项制度”工作有关事项提出明确要求,以促进严格规范公正文明执法、切实保障人民群众合法权益、维护政府公信力。目前,我省机构改革方案及已出台本省其他地市的机构改革方案,并未将商务综合执法并入其他部门或纳入跨部门综合执法之列,由此可见,我市商务行政综合执法也仍然由县、市两级商务部门携力推进。如何规范开展商务行政执法工作适应全面推行“三项制度”工作要求,笔者就本市各区县(市)商务行政执法工作中存在的问题进行了思考。

一、现状

1.商务行政执法职责范围与执法依据。

参考湖南省商务厅市场秩序处整理的2016年版市、县商务主管部门商务行政执法依据进行统计,对商务部予以废止的《对外承包工程资格管理办法》、《流通领域食品安全管理办法》等及新颁发的《汽车销售管理办法》予以加减统计,目前市县两级商务行政执法所涉行业有18个之多,依据的行政法规和规章有21个。除《加工贸易审批管理暂行办法》经修改后已无商务行政主管部门许可审批、发放证明的工作内容外,其余20个执法依据包括有:国务院行政法规2个;商务部规章11个,其中5个有明确的上位法(法律或行政法规)依据,其余6个未交代制定依据或未交代明确的制定依据;商务部与其他部门(或国务院直属局)多部门规章7个,其中2个有明确的上位法(法律或行政法规)依据,其余5个未交代制定依据或未交代明确的制定依据。详见下图。

2.各区县(市)商务执法队伍情况

几年来,我市各区县(市)商务行政主管部门均有开展商务行政执法,至2018年12月,各地执法人员配备情况如下:

表一:各区县(市)商务综合执法队人员情况统计

区县(市)

综合执法队伍编制数

商务执法占编人数

在岗位人数

赫山

该区商务行政执法队伍编制拟设8人,目前从事执法工作人数4人,执法人员同时兼有其他工作

资阳

10

8

8(执法队员同时兼为股室工作人员)

沅江

25

18

14

南县

28

25

17

桃江

13

13

11

安化

10

3

3

3. 各区县(市)执法情况

近几年来,各区县(市)行政执法主要为在行业安全生产范围内开展巡查工作,商务行政执法查处范围主要在成品油市场管理领域,开展商业单用途预付卡、零售商促销领域行政执法的商务行政主管部门各有一区县。商务行政执法处罚案件情况见下表。

表二:各区县(市)商务行政处罚案件情况统计

区县(市)

案由

总计

处罚决定中出现的处罚种类

成品油市场管理行政处罚

违反有关技术规范要求

与安监、公安等部门联合办案,所查无证经营成品油案件均由安监或公安部门处理

31

31

罚款

售油与进油票据不符

2

2

罚款

超范围经营成品油

2

4

6

罚款

擅自(违法)新、迁、改扩建加油站

4

1

5

警告,罚款,责令改正

无证经营(销售)成品油

2

17

1

20

警告,罚款,停业整顿,关闭非法加油点

违法经营成品油

57

57

警告,责令改正,停业整顿,罚款

非法经营成品油

6

2

8

警告,罚款

未按规定建立台帐

1

1

警告,责令改正,罚款

向不具备成品油批发资质的企业购进成品油

7

7

警告、罚款

违规开展零售商促销活动

11

1

12

罚款

违法开展单用途预付卡业务

3

3

警告,责令改正,罚款

总计

6

69

46

29

2

152

备注:

1.区县(市)一为2018年数据,区县(市)三为其中4年的数据,区县(市)四为2014年至2018年数据,区县(市)五为近3年数据,区县(市)六为2018年数据;

2.区县(市)三经阅处罚决定书12份,均有出现除警告、罚款之外的如“责令立即改正违法行为”、“终止违法行为”之类的处罚种类;

3.多地处罚决定书交代提起行政诉讼的期限为三个月;

4.个别地方成品油执法有出现“没收违法所得”的处罚,等。


二、问题

1.商务执法难度大。商务行政执法工作涉及面广,政策性强,真正全面落实“法定职责必须为”,市、县两级尤其是县级商务行政主管部门执法任务相当繁重。加上商务行政执法依据的大部分规章为没有法律或者国务院行政法规、决定、命令依据的规范,情况复杂,执法难度尤其大。根据《立法法》规定,此类规章,不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范,不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责,因此对违反相关行政管理秩序的行为,商务行政主管部门缺乏有力的管理措施;即使有国务院决定、命令依据,对违反行政管理秩序的行为,此类规章也只可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚,加上部分施行多年的规章未作实质性修改也未作操作性强的解释,致使违规行为成本低、执法操作困难,因此执法效果不强。一些规章所规范内容与工商、质检、安监等部门职能交叉,还有部分规章为多部门联合发布施行,各部门的职责范围与执法边界规定也不够明晰。如何准确辨析执法界限、合法又有效地维护行政管理秩序,做到敢作为且不乱作为,对商务行政执法人员的执法能力提出了极高要求。

2.执法力量与执法任务配比严重失衡。一是人员配备上,各地不但不能满编制人员到位,还不能使在编人员全员从事执法岗位工作。如表一所见,作为我市中心城区,赫山区商务行政执法仅有4人,且不是全职,资阳区虽有8人,却是分散到各业务股室同时兼顾各股室工作;山区安化县仅3人,勉强达行政执法的法定人数;另还有不在统计表格之内的大通湖区,为市政府统一委托行政执法,但该区对应整个商务行政工作的人员仅有2人。因此,大部分区县(市)商务执法人员力量明显不够。二是执法装备配备上,存在装备和经费未落实的情况,甚至部分区县(市),如南县与安化县,没有执法车辆,这些严重制约了商务行政执法工作的开展。安全生产、创文等工作对执法力量的分散,更加导致行政执法力量与执法任务配比严重失衡。

3.执法能力不能应对执法需求。

现有执法人员中,多为非法律专业人员,其上岗后未接受过行政执法与商务行政执法的系统训练,执法能力难以应对商务行政执法的复杂情况。部分执法人员缺乏基本的法律法规知识和业务技能,无法回应群众诉求和承担监管执法任务。不敢、不擅于宣传商务执法,不会、不敢开展商务执法的问题普遍存在。通过表二可发现,各区县(市)商务执法基本集中在安全生产行业管理中首当其冲的成品油市场管理行业,除个别区县有开展单用途商业预付卡管理执法和零售商促销活动管理执法外,没有开展更多行业的商务执法,表现出对商务行政执法的信心严重不足。对处罚案件的相关统计表明,即使在已开展行政执法多年的成品油市场管理领域,各区县(市)也或存在有处罚主体违法、或存在处罚种类违法或适用法律错误、程序违法、或存在未依法进行两法衔接或者未依法将查到的违法行为通报其他职能部门等情况,不但案件质量不容乐观,而且不能达到有效制止和处罚违反成品油市场管理秩序行为的执法效果。尤其是一些无证经营成品油案件的处罚,既隐藏了安全生产问题的存在,又不能制止违规行为,执法效果严重背离规章制定宗旨。

三、对策

就商务行政执法依据中存在的复杂情况,我们固然可以期待上层修改依据予以明晰,甚至期待将之上升为行政法规甚至法律,强化行政执法措施,但是对相关事项制定法律法规的程序尚未有启动之说,即使启动,至公布也尚有不短的时日。党的十九大确定了全面推进依法治国的进程,依法行政是重要组成部分,商务行政依法履责不容等待。在当前情势下,如何推进商务行政执法,笔者认为唯有从实际出发,不等不推,依法作为。

(一)强化执法队伍和法制审查力量,提升执法能力。一是落实经费与必要的执法装备配备,使执法队伍在硬件设施上能满足执法需求。二是强化队伍力量。基于公务编制不扩反缩的政策下,唯有充分发挥现有编制及人员作用。1.提高新进人员的法律能力要求,严把进人关;2.消化在编却不能从事行政执法岗位人员,充实行政执法队伍力量;3.对在岗执法人员进行全面、系统的行政执法与商务行政执法实务培训,切实提高执法能力。4.配强法制审查力量,把好合法关。通过配强本部门法规政策工作力量,或者借助本系统公职律师、外聘法律顾问等力量,严把合法性审查关,促进依法执法。5.严格行政执法责任,强化执法督查与追责,增强执法单位责任意识。

(二)厘清职责,细化自由裁量基准,依法履责。对商务行政主管部门内部而言,应当组织力量,对现有执法依据中的规章进行逐一清理鉴别,明晰并细化商务行政主管部门法定职责尤其是行政执法处罚事项,对有法律、行政法规规定且不属于商务行政主管部门的职能事项,严格依照法律、行政法规的规定,剔除在外。在此基础上,市、县两级商务行政主管部门还应当组织力量,制定既统一又细化可行的行政处罚自由裁量基准,规范行政处罚,杜绝同一市内、同一区县(市)内同一行为事实、同一情节却不同罚的不公正现象,维护商务行政执法权威。

(三)理顺部门间行政执法对接与“两法”衔接,有效维护商务行政管理秩序。两级商务行政主管部门应当提请召开相关职能部门执法的专项联席会议,对界限不明、其他政府部门甚至人民政府对商务行政主管部门职能有误解的职能职权,予以理顺,明确部门间执法事项及不同职能部门间执法的移交衔接;与公安、检察机关对接行政执法与刑法间的衔接事项,对商务行政执法中缺乏执法措施的违法、违规行为,依照法律规定构成刑事犯罪时,及时提交司法机关处理。通过部门间的执法对接与“两法”衔接,依法借助其他部门行政执法与刑事手段,有力制止违反商务行政管理的行为,有效维护商务行政管理秩序。

国务院办公厅印发《关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》,对三大制度的全面推行,必将极大考验行政执法的规范依法程度。法定职责必须为,法定职责依法为,我市商务行政执法,将面临着极大挑战。12月12日,商务部公布《商务部行政处罚实施办法》,虽然不是对全国各级商务行政主管部门开展行政执法的统一规定,但对地方商务行政执法处罚工作具有当然的指导作用。未能依法成立综合行政执法队伍或者综合执法力量配备不够的地方商务行政主管部门,想必可以采用商务行政执法调查与案件审理分离的模式同时配强法制审查力量,以破解商务行政执法人手不够、无力依法履责的瓶颈。如何合法合规又有效地开展商务行政执法工作,尚待市、县两级商务行政主管部门群策群力、共同推进。

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